Sicherheitspolitik 2021 - Jahr des Multilateralismus?
Populismus, Corona-Pandemie und globale Machtverschiebung setzen das bisherige multilaterale System unter Druck. Sicherheitspolitik-Expertin Ursula Schröder erklärt im Interview, wo sie dennoch Anlass zum Optimismus sieht.
tagesschau.de: Zuletzt hat die internationale Zusammenarbeit nach dem multilateralen Prinzip bei und durch populistische Regierungen in vielen Staaten Schaden genommen - so der Eindruck. Stimmt das? Oder lief auf den diplomatischen Ebenen im Hintergrund vieles weiter wie bisher?
Ursula Schröder: Wir beobachten schon seit langer Zeit mehrere Trends, die multilaterale Zusammenarbeit schwächen und das multilaterale System erodieren lassen. Einer davon ist der Aufstieg populistischer Strömungen, ein anderer die Krise demokratischer Parteiensysteme. Das sieht man ja in Autokratien wie China und Russland. Man sieht es eben aber auch in Europa: In Deutschland, Frankreich, Österreich sehen wir das Infragestellen internationaler Kooperation durch populistische Akteure. Multilateralismus wird von innen ausgehöhlt, aber auch durch den Brexit beispielsweise oder die Trump-Regierung in den USA.
Und wir haben momentan eine Pandemie - und wir wissen, dass solche Krisen als Beschleuniger von bestehenden Trends politischer und gesellschaftlicher Art wirken können.
Neben der Populismus-Debatte haben wir auch noch ein ganz anderes Problem des multilateralen Systems: Das ist die globale Machtverschiebung, die schon lange das alte System bedrängt, das nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs geschaffen wurde und darauf angelegt ist, westorientierte Entscheidungsverfahren aufzubauen. Das heißt, dass die heutigen multilateralen Institutionen de facto nicht an aktuelle Probleme und aktuelle Machtverhältnisse angepasst sind: Brasilien, Indien und China etwa wünschen sich schon lange eine deutlich größere Rolle.
Ursula Schröder ist Wissenschaftliche Direktorin des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) und Professorin für Politikwissenschaft, insbesondere für Friedensforschung und Sicherheitspolitik, an der Universität Hamburg.
Schon vor Trump in der Krise
tagesschau.de: Die genannten Länder lassen sich auch deshalb nicht auf Multilateralismus nach den bisherigen Regeln ein, weil sie dadurch wenig zu gewinnen haben. Geht es ihnen darum, erst einmal die ersehnte Geltung zu erlangen - und dann wären sie womöglich wieder bereit, stärker zu kooperieren und sich einzubringen?
Schröder: Das betrifft verschiedenste Staaten des Globalen Südens - auch in Subsahara-Afrika etwa - , die sicherlich eine Sonderposition haben und in den aktuellen multilateralen Regelungssystem nicht adäquat verankert sind. Es gibt sehr lange, anhaltende Debatten über die Vertretung im UN-Sicherheitsrat, über die Ungleichheit der Handelsbeziehungen - das sind alles Themen, die natürlich dazu beitragen, dass bestimmte Regierungen wie beispielsweise die brasilianische kein Interesse daran haben, innerhalb der bestehenden Systeme mitzuarbeiten.
Aber das hat natürlich auch innenpolitische Gründe. Wenn Autokratien nicht in internationalen Kooperationen stark aktiv werden, hat es auch etwas damit zu tun, dass diese Kooperation überhaupt nicht erwünscht ist, weil der Wert internationaler Kooperation per se in dem System nicht relevant wird.
tagesschau.de: Die Wahl von Joe Biden zum US-Präsidenten ließ viele westliche Staaten Mut fassen, dass internationale Zusammenarbeit und Prinzipien wie Demokratie und Rechtsstaatlichkeit wieder gestärkt werden. Was wird an Schwierigkeiten bleiben - und was kann sich wirklich ändern?
Schröder: Ich bin da optimistisch. Es gibt natürlich viele Beobachter, die sagen: Auch unter Biden kehren wir nicht zur alten multilateralen Weltordnung zurück. Aber auch hier gilt: Diese alte multilaterale Weltordnung war auch schon vor Donald Trumps Präsidentschaft in der Krise. Es ist aus meiner Sicht sehr positiv, dass wir mit Biden eine US-Präsidentschaft vor uns sehen, die bei den Verfahren multilateraler Kooperation Verlässlichkeit und Vertrauen schaffen wird, dass Verträge eingehalten werden, dass geordnete Verfahren der Kooperation möglich sind. Das ist eines der zentralen Ziele des Multilateralismus.
Ein Problem, das bestehen bleiben wird, ist, dass Biden gegebenenfalls in einem republikanisch dominierten Senat und mit einem Fokus auf Innenpolitik arbeiten wird - so dass die Herausforderungen an die Europäische Union beispielsweise nach wie vor groß bleiben werden und sie sich stärker in multilateralen Foren engagieren muss als bisher.
Frage nach Militär-Kapazitäten statt Zielen
tagesschau.de: In der EU kann manchmal der Eindruck entstehen, dass sie ihre stärksten Gegner in sich selbst hat - ob beim Brexit, der Haushaltsblockade oder antidemokratischen nationalen Alleingängen ...
Schröder: Auch das sehe ich positiver. Denn das Projekt der europäischen Integration ist im Prinzip die vertiefteste multilaterale Kooperation, die es heute auf der Welt gibt. Allein die auf lange Frist angelegten, institutionell verankerten Regeln der Kooperation zwischen europäischen Staaten an sich sind eine eigene Form der multilateralen Politik. Es ist erst mal nicht überraschend, dass die Europäische Union nach innen herausgefordert wird, weil es eben ein ganz spezifisches politisches Gebilde ist, das sehr vielen Staaten in Europa über lange Zeit viel gebracht hat.
Europa hat zunächst nach innen integriert, den Binnenmarkt und -handel gestärkt, aber will und sollte eben jetzt auch nach außen stärker auftreten. Dadurch entsteht die Frage: Wie überwindet man außenpolitische Differenzen, die zwischen den EU-Staaten teils sehr stark sind? Da hat sich in den vergangenen zwei, drei Jahren eine Debatte unter dem Stichwort "Europäische Autonomie" abgezeichnet, die stärker auf die Findung gemeinsamer Positionen abzielt. Hier ist abzuwarten, ob der Drive der vergangenen Jahre tatsächlich dahin führt, weil ich eher beobachte, dass die Frage über Kapazitäten gestellt wird: Was können wir militärisch leisten? Was müssen wir militärisch leisten? Aber nicht so sehr über die außenpolitischen Positionen selbst, also die Frage: Was wollen wir mit diesen Kapazitäten machen?
tagesschau.de: Mit welchen Größen muss die EU hier 2021 ihre Rechnung machen? Die Türkei unter Recep Tayyip Erdogan etwa agiert zunehmend antidemokratisch, anti-rechtsstaatlich - und forderte EU-Mitglieder im Mittelmeer auch schon zu militärischen Kraftproben heraus.
Schröder: Ja, das wird interessant - insbesondere im Kontext der NATO und der EU wird die Rolle der Türkei ja schon seit langem diskutiert. Das ist aber tatsächlich eines der kleineren Probleme. Ich denke: Die großen Fragen, die jetzt hoffentlich wieder auf den Tisch kommen, sind Fragen der Klimafolgen, der Biodiversitätsverluste, der Rüstungskontrolle. Letztere verlangt auch ein ganz besonders anspruchsvolles Verständnis von Multilateralismus, um Verträge zur Rüstungskontrolle, die ja entweder schon abgewickelt worden sind oder aber auf der Kippe stehen, auf der Basis verbindlicher Regeln und starker Institutionen wiederzubeleben.
Einer der Konflikte, in die die Türkei zuletzt verwickelt war: der Streit um Erkundungsbohrungen im Mittelmeer
Chinas Engagement im UN-Peacekeeping
tagesschau.de: Welchen Sinn haben Vereinbarungen wie das Atom-Abkommen mit dem Iran, der "Start 2"-Vertrag oder der ausgelaufene INF-Vertrag, wenn ohnehin seit ihrem Abschluss neue Faktoren in die Gleichung gekommen sind, die noch gar nicht berücksichtigt wurden - etwa das Schwergewicht China?
Schröder: Diese Vereinbarungen zu erhalten oder neue zu schließen, wenn sich China gegebenenfalls nur unter eigenen Bedingungen daran beteiligen will, wird tatsächlich schwierig. Beim Klimaschutz können wir jetzt noch nicht sehen, wie gut das funktionieren wird - aber China hat ja zugesagt, die Emissionen bis 2060 stark zu senken, und das ist zunächst einmal ein positiver Impetus.
Wir sehen auch in vielen friedenspolitischen Interventionen, beispielsweise beim UN-Peacekeeping, dass China sich stärker engagiert und in die Institutionen geht. Da steht natürlich die Frage im Raum: Aus welchen Gründen? Geht es darum, im Innenbereich der Institutionen eigene Regeln zu setzen und durchzusetzen, also diese Institutionen quasi autokratisch auszuhöhlen? Oder geht es auch um einen Legitimations- und Reputationsgewinn durch die Mitarbeit in multilateralen Foren, die auch konstruktiv sein kann? Im Bereich der Rüstungskontrolle sind sicherlich noch große Fragen offen, weil die alten Verträge ja einst bilateral zwischen der Sowjetunion und den USA geschlossen wurden. Heute ist die Frage: Wie bringt man trilaterale Rüstungskontrollsysteme ins Rollen? Das war unter Trump überhaupt nicht möglich. Jetzt werden wir sehen, was passiert.
Wie die alten Systeme reformieren?
tagesschau.de: Im UN-Sicherheitsrat schließen sich China und Russland häufig zusammen - zuungunsten westlicher Mächte. Wo sind die Grenzen dessen, was die EU und die NATO durch das Prinzip Multilateralismus erreichen können?
Schröder: Der Kern multilateraler Kooperation ist ja ganz schlicht, dass Staaten zusammenarbeiten, um gemeinsame, grenzüberschreitende Probleme und Herausforderungen zu lösen - und zwar besser, als es einzelnen Staaten möglich wäre. Und da so viele Herausforderungen transnational sind, wie wir in der Pandemie und bei der Klimapolitik sehen, kann die Frage nicht sein: Können wir uns weniger Multilateralismus leisten? Die Frage muss sein: Wie können wir die alten Systeme, die nicht mehr adäquat funktionieren, revolutionieren oder umbauen? Leider wissen wir auch, dass die Reformvorschläge für den UN-Sicherheitsrat besonders schwierig sind. Aber auf der positiven Seite haben wir viele Institutionen - auch im UN-System -, die noch funktionieren, die Regeln haben, die gesetzt und durchgesetzt werden und in denen es möglich wäre, zu arbeiten. Und darauf muss man sich konzentrieren.
tagesschau.de: Wo sehen Sie momentan eine multilateral arbeitende Institution, die gut funktioniert?
Schröder: Wir haben sehr deutlich gesehen, dass zu Beginn der Corona-Pandemie eine Renaissance unilateralen Handelns in der internationalen Politik einsetzte. Viele Länder sind in der ersten Infektionswelle in klassische, nationale oder auch nationalistische Verhaltensmuster gefallen: Da wurden Grenzen geschlossen, Exportverbote verhängt.
Die Beobachter waren dann recht angetan davon, dass in der EU in den letzten Monaten doch sehr viel stärker kooperiert wurde, dass große Investitionsinitiativen der EU-Kommission im Bereich der Pandemiebekämpfung oder der "Green New Deal" auf den Weg gebracht worden sind.
Das alles weist deutlich darauf hin, dass mehr Kooperation möglich ist - und das unter Bedingungen, die nicht einfach sind, etwa weil die EU überhaupt keine Kompetenzen im Gesundheitsbereich hat. Ich denke, dass da mehr zu erwarten ist - dass die EU sich insbesondere in solchen grenzüberschreitenden Fragen auch Kompetenzen sucht und dann aktiv wird. Das wird ja auch in bestimmten Bereichen der Sicherheitspolitik diskutiert. Da sehe ich momentan den Trend eher positiv - aber er hat natürlich auf extrem niedrigem Niveau angefangen.
Das Gespräch führte Jasper Steinlein, tagesschau.de.
